Tribunal Pleno - Sessão de 19.09.2001 - Item 23
Consulta TC-016367/026/01
Consulente: Dirço Teruo Yamamoto - Prefeito do Município de Palmeira d'Oeste.
Assunto: Consulta sobre cancelamento de empenhos em exercícios anteriores.
RELATÓRIO
Dirço Teruo Yamamoto, Prefeito do Município de Palmeira D'Oeste, consulta este Tribunal sobre a possibilidade de efetuar pagamentos, neste exercício, dos empenhos alcançados pelo Decreto Municipal nº 156/2000, que "anulou montante dos saldos de empenhos de exercícios anteriores, inscritos em restos a pagar, acrescentando o total consolidado no total da dívida fundada", bem como "ordenou o cancelamento dos empenhos emitidos após 04 de maio de 2000, inclusive liquidados, para os quais, nos termos do disposto no parágrafo único do artigo 42 da Lei Complementar n.º 101/00, não houvesse disponibilidade de caixa, excetuando neste caso os empenhos destinados ao atendimento de obrigações de natureza constitucional".
Busca saber, também, em caso positivo, qual o procedimento a ser adotado pela municipalidade.
Instado a manifestar-se, o Gabinete Técnico da Presidência evidencia a existência do "Manual de Orientações" e das Instruções 01/00 e afasta a possibilidade de recebimento da consulta por tratar de pedido de assessoramento jurídico em caso concreto.
Sugere, assim, o indeferimento "in limine" da consulta e o encaminhamento do expediente ao eminente Conselheiro Cláudio Ferraz de Alvarenga, Relator das contas do Executivo de Palmeira D'Oeste relativas ao exercício de 2000, diante da notícia do cancelamento dos empenhos.
Ainda que reconhecendo o acerto do Órgão Técnico, mas diante da abrangência e relevância da matéria, o Excelentíssimo Presidente, Conselheiro Edgard Camargo Rodrigues, visando orientar os Srs. Prefeitos que eventualmente procederam da mesma maneira que o dirigente de Palmeira D'Oeste, quanto à correta aplicação da lei, determinou a realização de estudos coordenados por SDG.
Proficiente no particular exame das questões que envolvem o tema Lei de Responsabilidade Fiscal, já que envolvido em sua análise desde a época do Projeto de Lei, o Sr. Secretário-Diretor Geral acena com duas soluções diante do impasse e do cenário criado pelo gestor anterior: ou os Prefeitos, atuais mandatários, reempenham os débitos à conta de exercícios anteriores, onerando orçamentária e financeiramente suas gestões; ou retificam o Balanço Geral de 2000, nele inserindo as despesas que competem efetivamente a esse exercício, reinscrevendo no passivo financeiro os débitos de curto prazo, impropriamente remanejados para a dívida consolidada.
Este processo esteve na pauta da Sessão do dia 05 de setembro de 2001, quando então, por decisão do Egrégio Plenário foi retirado de pauta, com proposta de retorno automático na presente Sessão.
É o relatório.
VOTO
Louvo, desde já, a iniciativa de Sua Excelência, o Sr. Presidente - Conselheiro Edgard Camargo Rodrigues, que sensível às incertezas aflitivas dos atuais Prefeitos e muito provavelmente daqueles que forneceram bens ou prestaram serviços ao Poder Público sem receber a contraprestação pecuniária devida, resolveu que esta Corte deveria se debruçar sobre a questão a fim de traçar orientação visando a correta aplicação da lei.
Agradeço a honra e a confiança demonstradas por Vossa Excelência, ao indicar-me como Relator de processo da mais alta relevância.
Não se trata de tarefa simples, mas buscarei situar os Srs. Conselheiros na conjuntura vivida à época em que a solução do cancelamento ou anulação dos restos a pagar e dos empenhos foi adotada, tentando não me afastar do tema central pretendido, que é dar aos Prefeitos desses Municípios e aos demais gestores que levaram a cabo tal medida, orientação que satisfaça o interesse público e os demais princípios que regem a Administração.
A partir de 05 de maio de 2000, quando da edição da Lei de Responsabilidade Fiscal, teriam os Srs. Prefeitos que passar a acompanhar a evolução da arrecadação de seus municípios, oferecendo a Lei mecanismos de correção de eventuais desvios, consoante regra do artigo 9º, ao tratar da limitação de empenho e redução da atividade econômica, para o fim de não contraírem obrigação de despesa que não pudesse ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tivesse parcelas a serem pagas no exercício seguinte, sem a suficiente disponibilidade de caixa para esse efeito.
Evidentemente, pois, se assim não fosse, a presente consulta muito provavelmente não estaria a ser analisada, boa parte dos Prefeitos e demais dirigentes de Órgãos não acreditaram, de início, que tal regramento, em particular, assim como a própria lei, como um todo, pudessem ter eficácia e validade no mundo jurídico, a ponto de produzir efeitos negativos na condução e na avaliação de suas gestões. Para alguns, a descrença de que a Lei de Crimes Fiscais seria votada e aprovada, tornava menos pesado o ônus a ser suportado, no caso de algum desvio relacionado às imposições da Lei de Responsabilidade Fiscal.
No entanto, a expectativa de que a Lei de Crimes não viria a ser aprovada no Congresso Nacional restou frustrada por sua edição em 20 de outubro de 2000. A partir daquele momento, passaram os gestores públicos a ter substantiva preocupação, especialmente com as práticas relacionadas à evolução das despesas, já que aquelas assumidas a partir de 05 de maio de 2000 deveriam ter o correspondente recurso financeiro para pagamento.
Sem discutir o momento de validade, vigência ou eficácia da Lei Penal, que todos sabem só produz efeitos sobre os atos praticados a partir de sua edição (inciso XXXIX, do artigo 5º da Constituição Federal), seguramente, o fato de sua vinda ao cenário do direito nacional constituiu motivo para imediatas ações e criativas soluções, para que Prefeitos e dirigentes de Órgãos pudessem se adequar ao cumprimento da lei fiscal, mesmo porque passou a tipificar como crime a prática de determinadas condutas, a partir de 20 de outubro de 2000.
Pois bem: diante dessa iminente ameaça de responsabilização criminal, é que parte dos Prefeitos, até de forma compreensível, agiu precipitadamente, desviando-se, a meu juízo, da boa interpretação da lei, tal qual ocorreu no caso do Município de Palmeira D'Oeste.
Por meio do Decreto Municipal nº 156, de 29 de dezembro de 2000, o Prefeito de então impôs as seguintes medidas:
- Suspendeu os pedidos e recebimento de mercadorias, medições de obras e de prestação de serviços, exceto aqueles de caráter imprescindível e necessários à continuidade das ações governamentais;
- Anulou o montante dos saldos de empenhos de exercícios anteriores, inscritos em resto a pagar, passando-os para o total da dívida fundada; e,
- Ordenou o cancelamento dos empenhos emitidos a partir de 04 de maio, inclusive liquidados, caso não houvesse disponibilidade de caixa, exceção aos empenhos destinados ao atendimento de obrigações de natureza constitucional.
Indicou como fundamentos de tais medidas as disposições contidas nos artigos 42, 50, § 2º, 52, 53, 55, inciso III, alínea "b", item 4 e 72 da Lei de Responsabilidade Fiscal, na Portaria nº 471/00 da Secretaria do Tesouro Nacional, do Ministério da Fazenda do Governo Federal, bem como na queda da arrecadação esperada para o exercício de 2000.
Vale, neste momento, a transcrição dos dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal citados no Decreto Municipal:
"Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000.
...................
Art. 42 - É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito.
...................
Art. 50 - Além de obedecer às demais normas de contabilidade pública, a escrituração das contas públicas observará as seguintes:
...................
§ 2º - A edição de normas gerais para consolidação das contas públicas caberá ao órgão central de contabilidade da União, enquanto não implantado o conselho de que trata o art. 67.
...................
Art. 52 - O relatório a que se refereo § 3º do art. 165 da Constituição abrangerá todos os Poderes e o Ministério Público, será publicado até trinta dias após o encerramento de cada bimestre e composto de:
...................
Art. 53 - Acompanharão o Relatório Resumido demonstrativos relativos a:
...................
Art. 54 - Ao final de cada quadrimestre será emitido pelos titulares dos Poderes e órgãos referidos no art. 20 Relatório de Gestão Fiscal, assinado pelo:
...................
Art. 55 - O relatório conterá:
...................
III - demonstrativos, no último quadrimestre:
...................
b) da inscrição em restos a pagar, das despesas:
...................
4) não inscritas por falta de disponibilidade de caixa e cujos empenhos foram cancelados;
...................
Art. 72 - A despesa com serviços de terceiros dos Poderes e órgãos referidos no art. 20 não poderá exceder, em percentual da receita corrente líquida, a do exercício anterior à entrada em vigor desta Lei Complementar, até o términodo terceiro exercício seguinte."
Antes de prosseguirmos na análise dos fatos, necessário lembrar, como bem destacado pelo ilustre Secretário-Diretor Geral, o veto Presidencial ao artigo 41 da nova lei, que acabou com a pretensão inicial de que todos os restos a pagar tivessem cobertura de caixa. É que a Câmara Federal, por meio do substitutivo que apresentou, desfigurou esse propósito ao permitir a inclusão, sem lastro financeiro, de certo tipo de restos a pagar, os liquidados, o que motivou o veto anunciado.
Assim, "restrição explicita e literal a Restos a Pagar encontra-se, somente, no artigo 42 da Lei Complementar nº 101 de 2000, aplicável, contudo, à parte do último ano de cada mandato e que, em síntese, prescreve dois comandos:
- Entre maio e dezembro do último ano de mandato, os gastos compromissados, e vencidos, serão pagos nesse período; e,
- Nesse mesmo período de 8 meses, os gastos compromissados, mas não vencidos, precisarão de amparo de caixa em 31 de dezembro".
Vejam Vossas Excelências, que a supressão do artigo 41 pelo veto aposto acaba por implicar no afastamento de qualquer interpretação possível baseada nos itens 2 e 4, da alínea "b", do inciso III, do artigo 55 da Lei de Responsabilidade Fiscal, aparentemente utilizado para justificar os cancelamentos ou anulações de empenhos sem suporte financeiro.
A prescrição legal, dentro desse conceito, refere-se à mera imposição de prestação de informações por meio de relatórios, valendo ressaltar que, nesse momento, da confecção dos relatórios, qualquer dos crimes previstos no artigo 359 da Lei nº 10.028/00 já estaria, em tese, cometido.
Voltemos, então, à avaliação do Decreto Municipal, agora com visão um pouco mais ampla acerca do tema e podendo com maior margem de segurança definir os efeitos e o alcance de suas regras.
No caso da suspensão dos pedidos e recebimento de mercadorias e de prestação de serviços (art. 1º do Decreto), a avaliação deve passar pela identificação dos negócios alcançados, para sabermos se já estavam empenhadas as despesas.
Em caso positivo, a inscrição em restos a pagar se daria na condição de não processados, ou seja, ainda não havia o direito líquido e certo à contraprestação pecuniária por parte dos fornecedores. O cancelamento dos empenhos ou sua anulação envolveria o próprio cancelamento do negócio, aí sendo necessária a análise dos fundamentos jurídicos e da formalização do ato rescisório, nas hipóteses em que coubesse.
Caso não estivessem empenhados, não há cogitar-se qualquer hipótese de anulação ou cancelamento, ou, ainda, de revogação, a não ser dos procedimentos preparatórios da despesa (bloqueando-se o seguimento do próprio processo da despesa já iniciado, seja em que fase ele estivesse - do pedido do setor competente até a fase de homologação do procedimento licitatório ou do próprio contrato, conforme o caso viesse a exigir).
Nessas circunstâncias, de qualquer forma, não há providência a ser adotada pelos Prefeitos que assumiram o atual mandato, já que o fornecimento ou a prestação dos serviços não se aperfeiçoaram.
O problema a ser avaliado, então, vem da hipótese da medição de obras, já que, em última análise, a medição estaria vinculada à própria execução dos serviços de engenharia. Não há como se cogitar a suspensão do pedido ou recebimento de medição de obras, uma vez que o cronograma tenha sido cumprido, ainda que parcialmente. Trata-se de uma das situações em que, não só o cancelamento/anulação do empenho se configura irregular, como também a própria omissão no caso de deixar de onerar a dotação respectiva, pela não aceitação da medição.
O credor tem o direito líquido e certo de receber pela parcela dos serviços que prestou, enquadrando-se tal ocorrência, também, dentro daquelas em que a Administração atual deverá corrigir o curso definido pelo Decreto de final de mandato.
Quanto aos cancelamentos de montantes derivados de inscrição em restos a pagar, definidos como "anulação de saldos de empenhos de exercícios anteriores" (artigo 2º do Decreto), "data venia" não há como transformar em dívida fundada os valores legalmente inscritos naquela conta. Somente em se constituindo uma nova relação obrigacional, bilateral e autorizada por lei, é que a configuração pretendida no Decreto poderia se aperfeiçoar. Exemplo disso seriam os casos em que a Administração acorda com o credor o parcelamento da dívida inscrita. Ainda assim, deve existir dotação orçamentária correspondente no exercício em que será cumprida a obrigação de pagar.
O restabelecimento da situação anterior ao decreto é tarefa difícil, mas também passará pelas soluções que se apontarão ao final deste exame.
Já, para os casos de anulação e/ou cancelamento de empenhos (artigo 3º do Decreto), nítido é o vínculo estabelecido entre o Decreto e as prescrições do artigo 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Assim considerando, não se justifica o fundamento utilizado para o cancelamento dos empenhos, qual seja, de que o procedimento de cancelar estaria vinculado às disposições do artigo 55, inciso III, "b", item4, da Lei de Responsabilidade Fiscal, já que o mesmo, conforme antes mencionado, fica prejudicado diante do veto ao artigo 41 do mesmo diploma legal.
A preocupação com o crime, de outro lado, fato largamente difundido na imprensa e comentado em todos os setores da Administração Pública, se dissiparia também, mas não somente pelo veto do artigo 41, já que o tipo penal, com todas as características previstas, estaria configurado no momento da contração da obrigação, pouco importando o cancelamento ou anulação dos empenhos.
Tamanha a implicação negativa do dispositivo do Decreto, que até mesmo os empenhos já liquidados, sem cobertura financeira para a parcela obrigacional do exercício seguinte, restaram cancelados. Assim, se me afigura imprópria a conduta, aliás como defendido pela quase unanimidade dos que se manifestaram sobre o assunto. Sem embargo, este não é o momento de avaliar o fato, mas sim de apresentar soluções para que os Municípios possam resolver da melhor forma o problema criado.
Neste sentido as propostas do Sr. Secretário Diretor Geral parecem-me constituir os únicos caminhos possíveis para o Atual Administrador: reempenha as despesas ou refaz as peças contábeis.
Há, contudo, reflexos oriundos de uma e de outra atitude que venha a tomar ou que já tenha tomado o Prefeito.
A retificação dos demonstrativos contábeis, apesar de mais coerente, é providência que, neste momento, 3º trimestre de 2001, se faria tardia decorrido mais de meio ano, inclusive com boa parte dos roteiros de fiscalização desta Corte já iniciados ou até mesmo concluídos. Não é impossível, mas traria transtornos de ordem operacional, para os Municípios e mesmo para o controle externo.
Ademais, tal solução, defendida por Flávio C. de Toledo Jr. e Sérgio Ciquera Rossi, na obra "Lei de Responsabilidade Fiscal comentada artigo por artigo - Manual Básico para Contabilistas, Ordenadores de Despesas, Procuradores das Prefeituras e Câmaras" se apresentaria como pertinente "na medida em que os balanços começam a ser elaborados quando o novo gestor passa a exercer suas funções administrativas (1º de janeiro)".
Resta claro deste entendimento que, por ter sua elaboração após o fim do exercício e como o prazo para apresentação das peças contábeis a esta Corte se exaure em 31 de março de cada ano, a medida retificadora estaria absolutamente a contento somente se adotada neste período.
Com os roteiros de fiscalização realizados, a retificação implicaria em mobilizar a Auditoria para novas ações, o que, evidentemente, tumultuaria o rumo natural de seus trabalhos e até mesmo do Tribunal, hoje carregado pelas próprias atribuições adicionais que lhe foram impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Não é inviável, mas certamente se trata de medida de conseqüências complexas.
Já o reempenhamento, reconhecido em certas ocasiões como alternativa técnica e legalmente inviável, a essa altura dos acontecimentos parece-me ser o caminho mais próximo da realidade vivida nos dias de hoje. Não obstante, necessário alertar que é medida comprometedora do orçamento vigente, onerando parcela que se destinaria às despesas previstas para o exercício corrente.
Decerto, se a opção for reempenhar, as peças contábeis do exercício anterior não refletirão com fidelidade a verdade fiscal do período, pois a parcela cancelada ou anulada foi excluída dos resultados orçamentário, econômico e patrimonial, ferindo o princípio da evidenciação contábil.
A análise do Tribunal, em qualquer caso, deve passar pela análise de cada hipótese, verificando a concretude das ações empreendidas.
O mesmo cuidado, o da verificação do caso concreto, deverá ser adotado quando do exame dos atos praticados pelo Administrador que deu causa a situação ora estudada.
De qualquer forma, uma certeza nos resta: a impropriedade do mecanismo de cancelamento do empenho por meio do Decreto, prejudicando aqueles que de boa fé prestaram os serviços ou forneceram bens ao Poder Público e ainda retirando, indevidamente, do passivo, despesas realizadas que, de fato, deveriam onerar o orçamento de 2000.
Os efeitos nefastos sobre o atual orçamento constituem efetiva preocupação a se ter em vista, como alertam ainda Flávio Toledo e Sérgio Rossi: "é preciso dizer aqui o óbvio, que tal manobra acarreta inúmeras dificuldades para o próximo gestor. A primeira delas é viabilizar recursos orçamentários e financeiros para honrar os contratos irregularmente anulados, nos quais, via de regra, já terá havido o adimplemento contratual por parte de terceiros (entrega de mercadorias e obras, prestação de serviços);"
No entanto, dentro dos limites legais de ampliação das despesas e das metas de sua redução, creio devam os Srs. Prefeitos buscar o reempenhamento como rota corretiva dos atos praticados no exercício passado.
É a proposta de orientação que faço em meu VOTO, sugerindo que seu conteúdo seja amplamente divulgado e disponibilizado aos atuais Prefeitos, pelos meios que Vossa Excelência, Senhor Presidente, entender mais adequados.
RENATO MARTINS COSTA
CONSELHEIRO
(*1) Art. 43. A abertura de créditos suplementares e especiais depende da existência de recursos disponíveis para acorrer à despesa e será precedida de exposição justificativa.
§ 1º. Consideram-se recursos, para o fim deste artigo, desde que não comprometidos:
I - o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior;
II - os provenientes de excesso de arrecadação;
III - os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais, autorizados em lei; e
IV - o produto de operações de crédito autorizadas, em forma que juridicamente possibilite ao Poder Executivo realizá-las.